Guillermo Lasso

Guillermo Alberto Santiago Lasso Mendoza es un empresario, banquero y político ecuatoriano que ejerció la Presidencia de la República entre el 24 de mayo de 2021 y el 23 de noviembre de 2023. Nació en Guayaquil en 1955, desarrolló su carrera profesional en el sistema financiero, dirigió Banco Guayaquil y llegó a la política nacional como fundador y principal figura electoral de Creando Oportunidades, CREO.¹²³

Lasso ganó la Presidencia en su tercera candidatura, luego de competir en 2013 y 2017. En la segunda vuelta de 2021, el binomio Lasso-Alfredo Borrero, de la alianza CREO-PSC, obtuvo 4.656.426 votos y 52,36% de los votos válidos frente a Andrés Arauz y Carlos Rabascall, de UNES.⁴⁵⁶

Su gobierno comenzó con el Plan Nacional de Vacunación 9/100 y el Plan de Creación de Oportunidades 2021-2025, pero quedó rápidamente condicionado por minoría legislativa, crisis carcelaria, aumento de homicidios, paro nacional de 2022, bloqueo de reformas económicas y acusaciones políticas sobre empresas públicas.⁷⁸⁹¹⁰

El desenlace institucional de su mandato fue la muerte cruzada. El 17 de mayo de 2023, mientras avanzaba un juicio político admitido parcialmente por la Corte Constitucional por una acusación de presunto peculado, Lasso disolvió la Asamblea Nacional mediante el Decreto Ejecutivo No. 741, invocó grave crisis política y conmoción interna, y pidió al CNE convocar elecciones anticipadas para completar los períodos presidencial y legislativo.¹¹¹²¹³

#Ficha rápida

#Biografía

#Origen

Guillermo Alberto Santiago Lasso Mendoza nació en Guayaquil, provincia del Guayas, el 16 de noviembre de 1955.¹² Fue el menor de once hermanos en una familia guayaquileña de clase media. Su padre, Enrique Lasso Alvarado, era quiteño y trabajó como empleado público; su madre, Nora Mendoza Poggio, nació en Portoviejo. Ambos se instalaron en Guayaquil durante la década de 1950, antes del nacimiento de Lasso.¹ Ese origen familiar numeroso y con ingresos limitados aparece como un dato constante de su biografía pública, porque explica la combinación temprana de estudios y trabajo que marcó su ingreso al mundo laboral.¹²

#Formación

Lasso cursó el bachillerato en el colegio San José La Salle de Guayaquil y se graduó en 1974.¹² Durante esos años trabajó para pagar parte de sus estudios, una circunstancia que lo vinculó desde la adolescencia con tareas administrativas y financieras.¹ Tras terminar el colegio, se matriculó en la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, en Quito, pero dejó la carrera en el segundo año para continuar su actividad profesional en el sector privado.²

Su formación posterior no siguió una trayectoria universitaria convencional. La biografía pública de Lasso combina autoformación, seminarios y cursos intensivos de corta estancia en Estados Unidos, Europa y Ecuador.¹ En 1993 cursó el Programa Avanzado en Dirección de Empresa del IDE Business School de Guayaquil, un dato que completa su perfil de formación ejecutiva después de dos décadas de experiencia laboral.² En conjunto, su educación formal incluye el bachillerato, el paso inconcluso por Economía en la PUCE y formación directiva posterior, antes que un título universitario de grado.

#Trabajo temprano

Su primera inserción laboral ocurrió en 1970, cuando tenía 15 años y consiguió un empleo de medio tiempo en la Bolsa de Valores de Guayaquil.¹ Después trabajó como auxiliar de cobranzas en Casa Möeller Martínez, y a los 16 años pasó por Cofiec y por Finansa, en Quito.¹ Esa etapa comprendió trabajos auxiliares en la Bolsa de Valores y en firmas financieras mientras completaba el colegio.²

Ese inicio temprano no fue un episodio aislado dentro de su biografía. En 1977, a los 22 años, fue gerente de ProCrédito, empresa que representaba en Ecuador a FeCrédito, una firma financiera con matriz en Panamá.¹² En 1978 fundó con su hermano Enrique la Constructora Alfa y Omega, su primera compañía propia.¹² Esos hechos muestran el paso de empleos juveniles de apoyo administrativo a responsabilidades de gestión en empresas financieras y comerciales.

#Familia pública

En el plano personal de relevancia pública, Lasso se casó con María de Lourdes Alcívar el 6 de febrero de 1981.¹¹⁷ El matrimonio formó una familia de cinco hijos y doce nietos.¹¹⁸ María de Lourdes Alcívar tuvo presencia pública como esposa del presidente durante el período 2021-2023, y la familia aparece de forma recurrente en la presentación autobiográfica de Lasso.¹¹⁸

La dimensión familiar también quedó asociada a una obra autobiográfica. En 2011 publicó Cartas a mis hijos. Vivencias, aprendizajes y experiencias, libro de forma epistolar dirigido a sus hijos.²¹⁹ Antes de sus campañas presidenciales, Lasso ya había organizado públicamente su relato personal alrededor de la familia, el trabajo temprano y la experiencia empresarial. Su biografía inicial queda, así, definida por cuatro elementos: nacimiento y socialización en Guayaquil, origen familiar numeroso de clase media, formación interrumpida en Economía con educación ejecutiva posterior, e ingreso laboral adolescente en actividades financieras.

#Empresa

#Banca

La trayectoria empresarial de Guillermo Lasso se formó en el sistema financiero guayaquileño antes de su entrada a la política electoral. De adolescente trabajó a medio tiempo en la Bolsa de Valores de Guayaquil y luego en Casa Möeller Martínez, Cofiec y Finansa, empleos ligados a su aprendizaje temprano en cobranzas, números y operaciones financieras¹. Tras completar el bachillerato en 1974, inició estudios de economía en la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, pero abandonó la universidad para incorporarse al sector privado².

En 1977, a los 22 años, fue gerente de ProCrédito S.A., firma que representaba en Ecuador a FeCrédito, financiera fundada en Panamá por Danilo Carrera Drouet, cuñado de Lasso². En 1978 creó con su hermano Enrique la Constructora Alfa y Omega, su primera compañía fuera del empleo financiero¹. En 1980, ProCrédito y FeCrédito se fusionaron para formar Financiera del Sur S.A., conocida como Finansur, donde Lasso ocupó la vicepresidencia ejecutiva¹². En 1984 llegó a la presidencia ejecutiva de Finansur, mientras Danilo Carrera pasó a dirigir Banco de Guayaquil, entidad adquirida por el grupo de Finansur como accionista principal².

El papel de Banco de Guayaquil fue central en su perfil público. En 1989, luego de la integración entre Finansur y el banco, Lasso ocupó la vicepresidencia ejecutiva y la gerencia general de la institución; en 1994 asumió la presidencia ejecutiva². Desde ese cargo fue identificado con la expansión y modernización del banco, que incorporó una estructura multibanco en la década de 1990 y lanzó en 2008 Banco del Barrio, una red de corresponsales no bancarios presentada por la institución como proyecto de inclusión financiera²⁰. Durante su gestión, el equipo pasó de 1.000 a más de 3.100 personas y la entidad se convirtió en el mayor banco de capital abierto del país, con más de 10.200 accionistas¹⁴. Lasso renunció a la presidencia ejecutiva el 7 de mayo de 2012¹⁴.

Su carrera bancaria también incluyó representación gremial y espacios de política económica. Entre 1987 y 1988 presidió la Asociación de Compañías Financieras del Ecuador¹. En los años noventa ocupó cargos en la Asociación de Bancos Privados del Ecuador, entre ellos función de director, vicepresidente y la presidencia mencionada en su biografía pública durante el período en que dirigió Banco de Guayaquil¹². En 1994 fue vocal de la Junta Monetaria en representación de la banca privada². En 1997 fue imputado junto con Ana Lucía Armijos por el visto bueno a un rescate crediticio del Banco Continental; no hubo orden de prisión contra Lasso y el sobreseimiento extinguió la actuación penal en su contra².

#Ideas públicas

La identidad empresarial de Lasso se articuló con una agenda pública liberal antes de su candidatura presidencial. En 2005 presentó Fundación Ecuador Libre, un centro de pensamiento de Guayaquil dedicado al análisis de políticas públicas desde una perspectiva liberal². La fundación promovió libertad individual, justicia, libre mercado, propiedad privada y Estado de derecho¹. La entidad privada sin fines de lucro trabajó durante años en propuestas para Lasso y en insumos para el bloque legislativo de CREO desde 2013²¹.

Ecuador Libre sirvió como puente entre la experiencia bancaria, la filantropía institucional y el proyecto político. En 2009, Lasso impulsó desde Banco Guayaquil y Ecuador Libre un Programa de Liderazgo y Competitividad vinculado con la Latin American Board de la Universidad de Georgetown². En 2010 creó Fundación del Barrio para ejecutar el programa de responsabilidad social de Banco Guayaquil, y el Centro Técnico Laboral Montepiedra funciónó como iniciativa privada orientada a capacitación laboral de jóvenes de bajos recursos². La combinación de banco, fundaciones y discurso de emprendimiento dio forma a una imagen pública basada en gestión privada, reducción de trabas, defensa del mercado e institucionalidad democrática. En mayo de 2012 dejó la presidencia ejecutiva de Banco Guayaquil y abrió de manera explícita su transición a la competencia electoral con CREO¹⁴².

#Patrimonio

Su carrera empresarial fue objeto de cuestionamientos patrimoniales por estructuras offshore antes y durante su presidencia. En octubre de 2021, los Pandora Papers, investigación periodística coordinada por el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación, vincularon a Lasso con entidades y fideicomisos en Panamá, Dakota del Sur y Delaware²²²³. El expediente periodístico internacional registró hasta catorce sociedades offshore vinculadas a Lasso, la mayoría radicadas en Panamá, además de fideicomisos en jurisdicciones estadounidenses²⁴. La investigación también sostuvo que en diciembre de 2017, tres meses después de una ley ecuatoriana que prohibió a funcionarios y candidatos mantener activos en paraísos fiscales, Lasso autorizó el traslado de activos a dos fideicomisos en Dakota del Sur y movió dos compañías offshore desde fundaciones panameñas²². Lasso respondió que el uso anterior de entidades internacionales fue legal y legítimo, y que cumplía la ley ecuatoriana²².

En la base pública Offshore Leaks, Guillermo Lasso Mendoza aparece como beneficiario y accionista de Da Vinci Foundation, entidad panameña incorporada el 18 de enero de 2012 y disuelta, dentro del conjunto de datos Pandora Papers de Alcogal²⁵. En octubre de 2021, la Fiscalía abrió una investigación previa por presunta defraudación tributaria después de una denuncia del excandidato Yaku Pérez relacionada con los Pandora Papers²⁶. En paralelo, una comisión legislativa investigó los vínculos offshore y recomendó su remoción; el Pleno de la Asamblea no aprobó esa recomendación el 7 de diciembre de 2021 y resolvió pedir que Lasso compareciera y remitir el informe a entidades de control²³.

El examen administrativo de Contraloría tuvo un cierre distinto. El 7 de diciembre de 2021, la Contraloría General del Estado archivó el proceso sobre inversiones en paraísos fiscales al no encontrar irregularidades en el período comprendido entre la inscripción de su candidatura, el 23 de septiembre de 2020, y su posesión, el 24 de mayo de 2021²⁷. El dictamen no encontró propiedad directa o indirecta de bienes o capitales en jurisdicciones consideradas paraísos fiscales a esas fechas²⁸. En la dimensión pública de su perfil empresarial, los Pandora Papers mantuvieron abierta la discusión sobre patrimonio, estructuras internacionales y estándares de transparencia.

#Carrera política

#Cargos previos

El paso de Guillermo Lasso de la banca a la política electoral tuvo antecedentes en función públicas breves, vinculadas sobre todo a gobiernos de fines de la década de 1990 y comienzos de la de 2000. En 1998 fue nombrado gobernador del Guayas durante la presidencia de Jamil Mahuad, cargo desde el cual se proyectó como figura pública fuera del sector financiero.²¹ En agosto de 1999 pasó al gabinete nacional como ministro secretario de Economía, en medio de la crisis financiera ecuatoriana; permaneció 37 días y salió del gobierno por discrepancias con medidas económicas adoptadas por Mahuad.²¹

Después de esa experiencia, Lasso mantuvo actividad pública sin abandonar la dirección del Banco Guayaquil. Entre 2002 y 2008 presidió el directorio de la Fundación Terminal Terrestre de Guayaquil, entidad vinculada a la administración y construcción del nuevo terminal de la ciudad, y en 2003 fue nombrado embajador itinerante del Ecuador durante el gobierno de Lucio Gutiérrez.²¹ Esos encargos no formaron todavía una carrera partidaria continua, pero le dieron visibilidad estatal y redes políticas antes de su entrada formal en campañas presidenciales.

#CREO y oposición

La transformación de Lasso en candidato nacional ocurrió después de su salida de la presidencia ejecutiva del Banco Guayaquil. En mayo de 2012 dejó ese cargo y asumió de manera exclusiva el proyecto político que lo llevaría a las elecciones de 2013.¹ El vehículo central fue el Movimiento Creo, Creando Oportunidades, que había presentado firmas al Consejo Nacional Electoral en octubre de 2011, con sede declarada en Guayaquil y ámbito nacional.³ Para 2012, CREO funcionaba como organización inscrita y usaba la lista 21; sus primeros cuadros visibles incluían a César Monge y Mae Montaño, y su identidad pública combinaba liberalismo económico, defensa institucional y oposición al ciclo político de Rafael Correa.²

CREO inscribió el binomio Guillermo Lasso-Juan Carlos Solines ante el CNE el 14 de noviembre de 2012 para las elecciones generales del 17 de febrero de 2013.²⁹ La candidatura se presentó bajo la plataforma Unidos por el Ecuador y agrupó apoyos de organizaciones opositoras al correísmo, aunque CREO fue el eje electoral de la postulación.²¹ En esa primera campaña, Lasso no desplazó a Correa, pero sí se ubicó como el principal candidato opositor: obtuvo 1.951.102 votos y 22,68% de los votos válidos, mientras Correa ganó en primera vuelta con 4.918.482 votos y 57,17%.⁴

La derrota de 2013 no cerró el ciclo político de Lasso. Durante la legislatura siguiente, CREO quedó como una bancada opositora y Lasso articuló su discurso contra la Revolución Ciudadana alrededor de independencia judicial, libertades públicas, reducción de impuestos, crítica al tamaño del Estado y rechazo a la reelección indefinida.² En 2014 y 2015 participó en la plataforma Compromiso Ecuador, que impulsó movilizaciones y una consulta popular contra el paquete de enmiendas constitucionales promovido por el gobierno de Correa, especialmente la posibilidad de reelección indefinida.² Esa etapa consolidó a Lasso menos como funcionario ocasional y más como dirigente opositor permanente.

#Tres campañas

En 2017, Lasso volvió a competir por la Presidencia con Andrés Páez como candidato a vicepresidente y con una alianza entre CREO y SUMA, presentada también como Alianza por el Cambio.² La elección ya no enfrentaba directamente a Correa como candidato, sino a Lenín Moreno, aspirante de Alianza país y heredero electoral del oficialismo. En la primera vuelta, Moreno quedó primero con 3.716.343 votos y 39,36%, y Lasso pasó al balotaje con 2.652.403 votos y 28,09%.⁵ En la segunda vuelta del 2 de abril de 2017, Moreno ganó con 5.062.018 votos y 51,16%, frente a 4.833.389 votos y 48,84% para Lasso.⁵

El resultado de 2017 fortaleció a CREO como polo electoral de oposición al correísmo, pero también dejó una disputa pública sobre confianza electoral y recuento. Lasso impugnó el resultado y reclamó revisión de actas; el recuento parcial ratificó la victoria de Moreno.²⁵ La cercanía del balotaje amplió su base nacional frente a 2013, aunque no le permitió ganar la Presidencia ni convertir a CREO en mayoría legislativa.

La tercera candidatura llegó en 2021, con Alfredo Borrero como binomio y una alianza formal entre CREO y el Partido Social Cristiano, listas 21-6.³⁰³¹ La primera vuelta dejó a Lasso en segundo lugar, detrás de Andrés Arauz, candidato de la alianza Unión por la Esperanza, y en una competencia estrecha con Yaku Pérez, de Pachakutik.²³⁰ La diferencia principal frente a 2013 y 2017 fue que Lasso entró al balotaje con una votación inicial más baja, 1.830.172 votos y 19,74%, pero con un campo no correísta más fragmentado que podía reagruparse contra Arauz en la segunda vuelta.³⁰

En la segunda vuelta de 2021, Lasso cambió la escala de su candidatura: pasó de segundo lugar estrecho en febrero a mayoría nacional en abril. El CNE anunció la victoria del binomio Lasso-Borrero con 4.656.426 votos, frente a 4.236.515 para Arauz-Rabascall, y luego proclamó el resultado definitivo con 52,36% para CREO-PSC y 47,64% para UNES.³¹⁶ La campaña de 2021 cerró así un recorrido de casi una década: de banquero con cargos públicos breves pasó a jefe de una organización propia, candidato recurrente y principal rostro electoral del anticorreísmo.

El triunfo abrió una transición institucional distinta a la de sus campañas anteriores. Lasso llegó a la Presidencia con una alianza electoral suficiente para ganar el balotaje, pero sin una mayoría legislativa propia; CREO y PSC iniciaron el período con una bancada menor que la de UNES y dependiente de acuerdos con otras fuerzas no correístas.² La victoria de 2021 fue a la vez la culminación de su construcción opositora y el comienzo de una presidencia con base parlamentaria limitada.

#Presidencia

#Inicio

Guillermo Lasso llegó a la Presidencia después de la segunda vuelta del 11 de abril de 2021. El Consejo Nacional Electoral proclamó los resultados definitivos el 12 de mayo: el binomio de la alianza CREO-PSC, integrado por Lasso y Alfredo Borrero, obtuvo el 52,36% de los votos válidos, frente al 47,64% de Andrés Arauz, de UNES.⁶ El 24 de mayo de 2021, la presidenta de la Asamblea Nacional, Guadalupe Llori, posesionó a Lasso como presidente constitucional y a Borrero como vicepresidente para el período 2021-2025.¹⁵

El arranque del gobierno combinó una promesa de cambio político, la búsqueda de acuerdos legislativos y una prioridad sanitaria inmediata. La denominación pública del Ejecutivo fue Gobierno del Encuentro, una fórmula con la que Lasso presentó su administración como una etapa de diálogo después de una década de polarización. En el acto de posesión del gabinete y firma de primeros decretos, el presidente vinculó la vacunación, la reactivación y la gobernabilidad como tareas iniciales, y encargó al vicepresidente Alfredo Borrero la coordinación de las actividades de salud.³² Esa decisión dio a la Vicepresidencia un papel operativo visible durante los primeros meses, especialmente en la ejecución del plan de vacunación contra la COVID-19.

El gabinete inicial reunió perfiles políticos, técnicos y sectoriales. Entre las carteras de mayor exposición estuvieron Salud, con Ximena Garzón; Economía y Finanzas, con Simón Cueva; Gobierno, con César Monge; relación Exteriores, con Mauricio Montalvo; Educación, con María Brown; e Inclusión Económica y Social, con Mae Montaño.³² En la misma jornada, el Ejecutivo activó una reorganización de la Presidencia y creó la Secretaría Nacional de Planificación, con rango ministerial, como organismo técnico responsable de dirigir el Sistema Nacional de Planificación.³³

#Planificación

El principal instrumento programático del gobierno fue el Plan de Creación de Oportunidades 2021-2025. El Consejo Nacional de Planificación lo aprobó el 20 de septiembre de 2021 y la Secretaría Nacional de Planificación lo entregó a la Asamblea Nacional al día siguiente.⁷ El plan tomó como insumo el programa electoral de Lasso y fue presentado como la directriz política y administrativa para el diseño y aplicación de la política pública durante el período gubernamental.⁷

La estructura del plan ordenó la acción estatal en cinco ejes: económico, social, seguridad, transición ecológica e institucional. Además, se organizó en 16 objetivos, 55 políticas y 130 metas, con una visión declarada hacia 2030.⁷ Sus macrometas incluyeron inversión privada, crecimiento, empleo, reducción de pobreza multidimensional rural, disminución de la desnutrición crónica infantil, ampliación de protección hídrica, mayor acceso a internet, combate a la corrupción, reducción de muertes violentas y aumento de producción de hidrocarburos.⁷ En términos de encuadre presidencial, el documento conectó el lenguaje de oportunidades con empleo, inversión, política social y reforma institucional, aunque la ejecución concreta de esos ejes quedó condicionada por la fragmentación legislativa, la conflictividad social y el deterioro de la seguridad.

#Vacunación

La primera política de alto impacto del gobierno fue el Plan Nacional de Vacunación 9/100. El Ministerio de Salud Pública definió como meta vacunar aproximadamente a 9 millones de personas de 16 años en adelante, con dos dosis, durante los primeros 100 días de gobierno.⁸ El plan se diseñó como vacunación universal y gratuita, con criterios de priorización sanitaria, coordinación logística, cadena de frío, sistemas de información, vacunación segura, monitoreo y articulación con instituciones públicas, privadas y sociales.⁸

El lanzamiento público del Plan 9/100 se realizó el 31 de mayo de 2021. Lasso lo presentó como la tarea urgente del inicio de su gobierno y lo vinculó con la reapertura económica y el retorno gradual de actividades presenciales.³⁴ La operación usó infraestructura sanitaria, recintos electorales, universidades, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, gobiernos locales, gremios, empresas y brigadas móviles. La coordinación con el Consejo Nacional Electoral permitió aprovechar datos del padrón y lugares de votación para organizar convocatorias ciudadanas.³⁵

El resultado convirtió al plan en el principal logro inicial de la administración. Con corte al 4 de septiembre de 2021, el vacunómetro registraba 9.263.839 personas totalmente vacunadas y 10.699.102 con primeras dosis.³⁵ En el balance de los primeros 100 días, el Ejecutivo sostuvo que la vacunación había cambiado el escenario de escasez y desorden heredado por una campaña masiva con inventario disponible y cobertura nacional.³⁶ Tras cumplir la meta, el gobierno abrió una fase orientada a menores de 16 años, rezagados, refuerzos y ampliación de cobertura, mientras el debate público se desplazó hacia la reactivación, el empleo, la seguridad y la gobernabilidad.

#Asamblea

La relación con la Asamblea Nacional empezó con una paradoja: Lasso llegó con legitimidad presidencial de segunda vuelta, pero con una bancada oficialista reducida. La legislatura elegida en 2021 quedó fragmentada: UNES alcanzó 49 escaños, Pachakutik 27, el Partido Social Cristiano 18, Izquierda Democrática 18, CREO 12 y otras diez organizaciones sumaron 13.³⁷ Esa composición hizo imposible una mayoría propia y obligó al Ejecutivo a buscar acuerdos variables.

El primer arreglo institucional se expresó antes de la posesión presidencial. El 15 de mayo de 2021, Guadalupe Llori, de Pachakutik, fue elegida presidenta de la Asamblea con 71 votos afirmativos.³⁸ Su elección reflejó un acuerdo inicial entre sectores de Pachakutik, Izquierda Democrática, CREO e independientes, después de que el PSC, aliado electoral de Lasso en la segunda vuelta, quedara fuera de la dirección legislativa. El gobierno comenzó así con una relación legislativa basada en compromisos puntuales más que en una coalición estable.

La herramienta más visible del Ejecutivo para impulsar reformas fue el envío de proyectos con carácter económico urgente. El 24 de septiembre de 2021, Lasso remitió a la Asamblea el proyecto de Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal.³⁹ El Consejo de Administración Legislativa lo devolvió el 29 de septiembre por observaciones sobre unidad de materia y pidió que el Ejecutivo subsanara el texto.⁴⁰ Un mes después, el gobierno presentó el proyecto de Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la pandemia COVID-19, también como económico urgente; la norma fue publicada en el Registro Oficial No. 587 el 29 de noviembre de 2021.⁴¹ En marzo de 2022, la Asamblea negó y archivó el proyecto económico urgente de Atracción de Inversiones, Fortalecimiento del Mercado de Valores y Transformación Digital con 87 votos afirmativos para el archivo.⁴² Esos episodios ordenaron el tránsito desde la cooperación inicial hacia una relación cada vez más confrontativa.

#Cronología

Entre 2021 y 2023, el mandato de Lasso siguió una secuencia marcada por un inicio sanitario exitoso, una agenda de planificación ambiciosa y una gobernabilidad legislativa inestable. En 2021 se concentraron la posesión, el gabinete, el Plan 9/100, la aprobación del Plan de Creación de Oportunidades y las primeras reformas económicas. En 2022, las tensiones sociales y legislativas escalaron: durante el paro nacional convocado por la CONAIE, la Asamblea debatió una iniciativa de destitución presidencial que no alcanzó los votos necesarios.² Ese episodio anticipó el cierre de la etapa de acuerdos parciales y el paso a una disputa institucional más abierta.

En 2023, el gobierno sufrió una derrota política en el referéndum constitucional del 5 de febrero, cuyos resultados coincidieron con elecciones seccionales adversas para CREO.² En marzo se activó un nuevo proceso de juicio político y el 9 de mayo la Asamblea aprobó iniciar el trámite contra el presidente.² El 17 de mayo de 2023, Lasso firmó el Decreto Ejecutivo No. 741, disolvió la Asamblea Nacional con base en el artículo 148 de la Constitución por grave crisis política y conmoción interna, y abrió el camino a elecciones anticipadas.⁴³ Daniel Noboa ganó esos comicios y sucedió a Lasso en la Presidencia el 23 de noviembre de 2023, para completar el período que originalmente debía concluir en 2025.²

#Economía

#Recuperación

La política económica del gobierno de Guillermo Lasso se organizó alrededor de la recuperación posterior a la contracción causada por la pandemia, la estabilidad de la dolarización, la consolidación fiscal y la promesa de generar empleo mediante inversión privada. El Plan de Creación de Oportunidades 2021-2025 fue aprobado el 20 de septiembre de 2021 y, tras una modificación en 2022, mantuvo un eje económico y de generación de empleo con 4 objetivos, 14 políticas y 38 metas.⁴⁴ Entre las metas medibles estuvieron elevar la tasa de empleo adecuado de 30,41% a 50,00%, incrementar la inversión privada nacional y extranjera de USD 1.676,90 millones a USD 7.104,68 millones y reducir la pobreza extrema por ingresos de 15,44% a 10,76%.⁴⁵

En la serie anual actualizada de Cuentas Nacionales, con base móvil 2018, el PIB real creció 9,4% en 2021, 5,9% en 2022 y 1,8% en 2023.⁴⁶ La recuperación inicial estuvo asociada al rebote del consumo de los hogares, la reapertura de actividades y la inversión; la misma serie registra que la formación bruta de capital fijo aumentó 13,7% en 2021 y 9,2% en 2022, pero casi se estancó en 2023, con 0,1%.⁴⁶ El ciclo económico combinó una salida rápida del choque pandémico con una desaceleración al cierre del mandato, cuando el consumo, la inversión y el financiamiento público tuvieron menos dinamismo.

El mercado laboral mejoró frente al punto más crítico de la pandemia, pero quedó lejos de la meta oficial de empleo adecuado. En diciembre de 2021, el empleo adecuado fue 33,9% de la PEA; en diciembre de 2022 subió a 36,0%; y en diciembre de 2023 cerró en 35,9%.⁴⁷⁴⁸⁴⁹ El desempleo bajó de 4,1% en diciembre de 2021 a 3,2% en diciembre de 2022, pero volvió a 3,4% en diciembre de 2023.⁴⁷⁴⁸⁴⁹ El subempleo descendió en 2022 y repuntó en 2023, de modo que la recuperación laboral se concentró más en la reducción del desempleo abierto que en la expansión sostenida del empleo pleno.⁴⁸⁴⁹

La pobreza por ingresos bajó de 27,7% en diciembre de 2021 a 25,2% en diciembre de 2022, pero subió a 26,0% en diciembre de 2023.⁵⁰⁵¹⁵² La pobreza extrema pasó de 10,5% a 8,2% entre diciembre de 2021 y diciembre de 2022 y luego aumentó a 9,8% en diciembre de 2023.⁵⁰⁵¹⁵² En inversión extranjera directa, el flujo anual creció de USD 648 millones en 2021 a USD 879 millones en 2022, pero cayó a USD 372 millones en 2023, por debajo de la trayectoria necesaria para la meta de inversión del plan.⁵³⁴⁵

#Programa fiscal

El Servicio Ampliado del FMI fue un ancla central de la política macroeconómica. El acuerdo de 27 meses había sido aprobado el 30 de septiembre de 2020 por DEG 4.615 millones, alrededor de USD 6.500 millones, y buscaba apoyar la recuperación pospandemia, garantizar sostenibilidad fiscal y de deuda, ampliar la asistencia social, apuntalar la dolarización y sentar bases para crecimiento inclusivo y generador de empleo.⁵⁴ El 14 de diciembre de 2022, el Directorio Ejecutivo del FMI concluyó la sexta y última revisión del SAF, habilitó un desembolso inmediato de DEG 497 millones, aproximadamente USD 700 millones, y cerró el primer programa respaldado por el organismo que Ecuador completaba en más de dos décadas.⁵⁴

El programa operó como respaldo de financiamiento y como marco de disciplina fiscal. Su cierre coincidió con la fase de mayor recuperación del bienio 2021-2022, pero no eliminó las restricciones del presupuesto. En 2023, el Sector Público No Financiero registró un déficit global equivalente a 3,7% del PIB, superior al resultado de 2022, por una caída de ingresos petroleros y tributarios y un aumento del gasto en sueldos, bienes y servicios e intereses.⁵³ Esa evolución mostró el límite entre estabilización macroeconómica y capacidad fiscal para sostener inversión pública, subsidios, asistencia social y políticas de empleo.

#Leyes económicas

La agenda económica enfrentó una relación legislativa restrictiva desde el primer año. El Ejecutivo presentó el 24 de septiembre de 2021 el proyecto de Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal.³⁹ El Consejo de Administración Legislativa resolvió el 29 de septiembre de 2021 no calificarlo y devolverlo por falta de unidad de materia.⁵⁵ Tras ese bloqueo inicial, la agenda se dividió en normas más acotadas.

La Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia COVID-19 fue publicada en el Tercer Suplemento del Registro Oficial No. 587 de 29 de noviembre de 2021.⁵⁶ Esa ley fue la pieza tributaria principal del gobierno: reorganizó el sistema impositivo pospandemia, incorporó contribuciones temporales, reformó el impuesto a la renta y creó el Régimen Simplificado para Emprendedores y Negocios Populares, RIMPE, para contribuyentes con ingresos brutos anuales de hasta USD 300.000 y negocios populares de hasta USD 20.000.⁵⁶ La reforma fortaleció ingresos fiscales y simplificó segmentos tributarios, pero también se volvió políticamente costosa para un gobierno que había ofrecido reducir cargas y atraer inversión.

La segunda pieza fallida fue el proyecto de Ley Orgánica para Atracción de Inversiones, Fortalecimiento del Mercado de Valores y Transformación Digital. La Asamblea lo negó y archivó el 24 de marzo de 2022 con 87 votos a favor del archivo.⁴² El resultado limitó la agenda de asociaciones público-privadas, mercado de valores, transformación digital y zonas francas que el Ejecutivo asociaba con inversión privada. En 2023, ya sin Asamblea instalada tras la disolución legislativa, el gobierno volvió a intentar parte de esa ruta mediante decretos ley económicos. La Corte Constitucional emitió dictamen favorable para el Decreto Ley Orgánica para el Fortalecimiento de la Economía Familiar, pero dictamen desfavorable para el Decreto Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo.⁵⁷ La norma aprobada en 2023 reformó el impuesto a la renta de personas naturales mediante rebajas vinculadas a cargas familiares, creó un impuesto único a los pronósticos deportivos y ajustó el RIMPE.⁵⁸

#Combustibles

El conflicto por combustibles concentró el choque entre disciplina fiscal, subsidios y costo de vida. En junio de 2022, el paro nacional convocado por organizaciones indígenas y sociales incluyó demandas de reducción de combustibles, mejores políticas laborales, precios justos para productos del campo, renegociación de deudas y atención de obligación estatales con el IESS.⁵⁹ La paralización tuvo impactos económicos inmediatos: las ventas internas proyectadas para junio cayeron 4,22%, equivalente a USD 792 millones, por bloqueos de vías, escasez de productos, menor circulación y cierres comerciales.⁶⁰

El acuerdo que cerró el paro incluyó una rebaja total de 15 centavos por galón para gasolinas Extra, Ecopaís y diésel.⁵⁹ Desde el 1 de julio de 2022, los precios quedaron en USD 2,40 por galón para Extra y Ecopaís y USD 1,75 para diésel.⁶¹ La concesión alivió una de las demandas centrales, pero dejó pendiente la focalización de subsidios y otros reclamos económicos. Para el gobierno de Lasso, el episodio mostró que la recuperación pospandemia y el cumplimiento del programa fiscal no bastaban para neutralizar presiones distributivas sobre combustibles, alimentos, empleo rural y crédito.

#Seguridad

#Cárceles

La crisis de seguridad del gobierno de Guillermo Lasso tuvo su punto inicial más grave en el sistema penitenciario. En 2021, bajo una dinámica de disputas entre grupos criminales por pabellones, economías ilícitas y control territorial dentro y fuera de las cárceles, 316 personas privadas de libertad murieron bajo custodia estatal en ocho eventos violentos registrados hasta el 1 de diciembre.⁶² El CDH documentó ese año como una crisis carcelaria marcada por cuatro masacres y por más de 300 asesinatos de personas encarceladas, y vinculó la violencia con hacinamiento, ausencia de acciones estatales integrales y condiciones de internamiento incompatibles con la protección de la vida y la integridad personal.⁶³

La CIDH calificó la situación penitenciaria ecuatoriana como una crisis estructural, no como una sucesión de motines aislados. El informe de 2022 ubicó entre sus causas el abandono estatal acumulado, la ausencia de una política criminal integral, el crecimiento de la prisión preventiva, el autogobierno de pabellones, la corrupción, la falta de control efectivo dentro de los centros y la insuficiencia de agentes penitenciarios capacitados y equipados.⁶² En ese diagnóstico, las cárceles más grandes, como Guayas No. 1, Guayas No. 4 y Cotopaxi No. 1, aparecieron como espacios donde el Estado tenía una presencia formal pero no control intramuros suficiente.⁶²

El deterioro continuó durante 2022. Entre febrero de 2021 y noviembre de 2022, once masacres penitenciarias dejaron más de 400 personas privadas de libertad muertas, con el episodio más letal en la Penitenciaría del Litoral el 29 de septiembre de 2021.⁶⁴ Para agosto de 2022 no había condenas por participación en las masacres de ese año.⁶⁵ En febrero de 2022 se adoptó la Política Pública de Rehabilitación Social 2022-2025, que definió responsabilidades del Directorio del Organismo Técnico y del SNAI en rectoría, gestión, estándares, carrera penitenciaria y administración de centros.⁶⁶ HRW sostuvo, sin embargo, que persistían condiciones deficientes, hacinamiento, prisión preventiva excesiva, políticas de drogas punitivas, retrasos en beneficios penitenciarios y falta de información precisa sobre la población carcelaria.⁶⁵

#Homicidios

La violencia fuera de los centros de privación de libertad creció en paralelo. El registro oficial del Ministerio del Interior contabilizó 2.495 homicidios intencionales en 2021, 4.886 en 2022 y 8.248 en 2023.⁹ HRW estimó que la tasa nacional pasó de 13,7 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2021 a 25,9 en 2022, y a aproximadamente 43 en 2023.⁶⁸ El salto convirtió a la seguridad en el problema público más visible del tramo final del gobierno, en un contexto de expansión de redes de narcotráfico, extorsión, sicariato y ataques contra autoridades locales, operadores de justicia, periodistas y candidatos.

Las cifras muestran una transición de la crisis carcelaria como epicentro inicial hacia una violencia más extendida en el espacio público. En 2023, HRW vinculó la violencia de las calles con la violencia intracarcelaria: el hacinamiento y la falta de control estatal permitieron a bandas criminales sostener masacres dentro de prisiones, mientras organizaciones como Los Choneros y Los Lobos operaban en conexión con traficantes colombianos, mexicanos y albaneses.⁶⁸ La misma evaluación incluyó extorsiones, coches bomba, asesinatos de jueces, fiscales, periodistas y candidatos, y una presión territorial que afectó especialmente a provincias de la Costa.⁶⁸

#Narcotráfico

El incremento de homicidios coincidió con volúmenes altos de incautación de drogas. En 2021, la Policía Nacional registró 210 toneladas de droga incautada, con Guayas como la provincia de mayor peso operativo y con predominio de cocaína dentro del total.⁷⁶ En 2022, el Ministerio del Interior cerró el año con 202 toneladas decomisadas y reportó que los operativos incluyeron puertos, carreteras y zonas de almacenamiento vinculadas con exportación ilícita.⁷⁷ En 2023, las incautaciones llegaron a 219,2 toneladas, una cifra superior a las de 2021 y 2022, mientras el país afrontaba una tasa de homicidios mucho más alta y mayor presencia de organizaciones criminales en corredores portuarios.⁷⁸

#Respuesta estatal

La primera reacción del Ejecutivo combinó estados de excepción, intervención de la fuerza pública y reorganización de la política penitenciaria. El Decreto Ejecutivo 210, del 29 de septiembre de 2021, declaró estado de excepción por grave conmoción interna en todos los centros de privación de libertad por 60 días, con fundamento en afectación a la vida e integridad de personas privadas de libertad, personal penitenciario y miembros de la Policía Nacional.⁶⁹ El Decreto 224, del 18 de octubre de 2021, extendió la respuesta al territorio nacional por aumento de la actividad delictiva; el Decreto 257 renovó la medida por 30 días en El Oro, Guayas, Santa Elena, Manabí, Los Ríos, Esmeraldas, Santo Domingo de los Tsáchilas, Pichincha y Sucumbíos; y el Decreto 276 renovó el estado de excepción penitenciario por 30 días adicionales.⁶⁹

En 2022, el Ejecutivo siguió usando medidas territoriales focalizadas. El Decreto 411 declaró estado de excepción en Guayas, Manabí y Esmeraldas por el incremento de homicidios y violencia delictiva.⁷¹ El 1 de noviembre de 2022, el Decreto 588 declaró estado de excepción en Guayas y Esmeraldas por grave conmoción interna; el Decreto 589 amplió el ámbito a Santo Domingo de los Tsáchilas, y los Decretos 590 y 601 ajustaron la restricción de libertad de tránsito durante la noche.⁷² Esas medidas se acompañaron de operaciones coordinadas entre Policía Nacional, Fuerzas Armadas, ECU 911 y ministerios sectoriales.⁷²

Durante 2023, la respuesta se mantuvo en clave excepcional. El Decreto 706 declaró estado de excepción en Guayaquil, Durán, Samborondón, Santa Elena y Los Ríos, y dispuso movilización de entidades de la administración pública, Policía Nacional y Fuerzas Armadas, coordinación entre ambas fuerzas, limitación del derecho de reunión y suspensión de inviolabilidad de domicilio y correspondencia.⁷³ El Decreto 730, firmado el 3 de mayo de 2023, dispuso operaciones militares contra personas y organizaciones terroristas, ordenó al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas iniciar acciones inmediatas para reprimir esa amenaza en coordinación con la Policía Nacional, encargó al SNAI previsiones de seguridad para militares y policías sometidos a procesos penales por operaciones antiterroristas, y dispuso al Ministerio de Economía y Finanzas asignar recursos para los requerimientos de Fuerzas Armadas y Policía.⁷⁹⁸⁰ El Decreto 823, del 24 de julio de 2023, declaró estado de excepción en todos los centros de privación de libertad, y el Decreto 878 lo renovó por 30 días ante la persistencia del riesgo para personas privadas de libertad, agentes penitenciarios, Policía Nacional y Fuerzas Armadas.⁷⁴ Tras el asesinato de Fernando Villavicencio, el Decreto 841 declaró estado de excepción en todo el territorio nacional por 60 días.⁷⁵ Ese año también se emitió el Decreto 707, que autorizó el porte de armas de uso civil para defensa personal a personas naturales que cumplieran requisitos legales.⁸¹

#Límites

Los estados de excepción no operaron sin control constitucional. En noviembre de 2021, la Corte Constitucional condiciónó el Decreto 224: redujo el ámbito espacial a las provincias justificadas por el Ejecutivo, limitó a 30 días la duración inicial y restringió la movilización militar a función complementarias de la Policía Nacional, bajo justificación suficiente y principio de proporcionalidad.⁷⁰ La Corte también recordó que la fuerza pública debía actuar conforme a estándares de uso progresivo de la fuerza y respeto de derechos humanos, y que los servidores públicos podían ser responsables por abusos cometidos durante el régimen excepcional.⁷⁰

Ese control marcó un límite de fondo a la política de seguridad del periodo. La Corte admitió que la actividad delictiva podía configurar grave conmoción interna en casos concretos, pero exigió temporalidad, territorialidad, necesidad, proporcionalidad y motivación suficiente.⁷⁰ En 2023, al revisar el Decreto 706, declaró constitucional el estado de excepción focalizado en Guayaquil, Durán, Samborondón, Santa Elena y Los Ríos, pero mantuvo parámetros para el ejercicio de las facultades excepcionales.⁷³ La respuesta militar y policial quedó así sujeta a una regla de complementariedad, control judicial y rendición posterior, no a una sustitución permanente del régimen ordinario.

Al cierre del gobierno de Lasso, el déficit estructural seguía en tres planos. El primero era penitenciario: el SNAI conservaba un mandato amplio sobre administración, control, estándares y carrera penitenciaria, pero la capacidad real de custodia, información, clasificación, rehabilitación y prevención de violencia no había alcanzado la escala de la crisis.⁶⁶ El segundo era territorial: los homicidios crecieron de forma acelerada y concentrada, con Guayas, Los Ríos, Manabí, El Oro y Esmeraldas entre las provincias de mayor peso en el registro de 2023.⁹ El tercero era institucional: CIDH y HRW coincidieron en que la respuesta estatal requería políticas criminales y penitenciarias integrales, controles de derechos humanos, fortalecimiento de personal penitenciario y reducción de factores que alimentaban hacinamiento, prisión preventiva y autogobierno carcelario.⁶²⁶⁵⁶⁸

#Crisis política

#Asamblea

La crisis política del gobierno de Guillermo Lasso se formó desde una relación legislativa débil. CREO llegó a la Asamblea de 2021 con 12 curules y su aliado electoral, el Partido Social Cristiano, con 18, dentro de un Pleno de 137 miembros en el que ninguna fuerza oficialista tenía mayoría propia.⁸² Esa aritmética obligaba al Ejecutivo a negociar con bancadas ideológicamente distintas para aprobar proyectos ordinarios, leyes urgentes en materia económica, reformas institucionales y respuestas a coyunturas de seguridad o conflicto social. La alianza electoral CREO-PSC tampoco produjo una coalición legislativa estable durante el período, y la gobernabilidad quedó condicionada por acuerdos cambiantes con Pachakutik, la Izquierda Democrática, sectores independientes y la oposición correísta.

El choque se hizo visible con los proyectos centrales del Ejecutivo. El 24 de septiembre de 2021, Lasso entregó a la Asamblea la Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, una iniciativa que reunía reformas laborales, tributarias y de reactivación bajo el eje de empleo e inversión.⁸³ En marzo de 2022, la Asamblea negó y archivó la Ley de Inversiones, otro proyecto presentado por el Gobierno como instrumento para atraer capitales y ampliar alianzas público-privadas; la moción vinculada al informe obtuvo 46 votos a favor, 89 en contra y una abstención.⁸⁴ El bloqueo legislativo no significó ausencia total de leyes durante el gobierno, pero sí impidió que el Ejecutivo convirtiera su programa principal en una agenda sostenida por mayoría parlamentaria.

La falta de una coalición parlamentaria estable también modificó el ritmo de la fiscalización. Las comparecencias, pedidos de información, juicios políticos contra ministros y disputas por proyectos enviados por el Ejecutivo se volvieron parte de una pugna ordinaria entre función del Estado. En la lectura presidencial que antecedió a la muerte cruzada, esa acumulación de controles y rechazos legislativos formó parte de una obstrucción política que afectaba la ejecución del gobierno.⁸⁵

#Paro

El primer quiebre social de gran escala fue el paro nacional de junio de 2022. Las movilizaciones empezaron el 13 de junio y terminaron el 30 de junio, después de 18 días de protestas, cierres de vías, tensión entre el Gobierno y organizaciones indígenas y negociaciones con mediación de la Conferencia Episcopal Ecuatoriana.¹⁰ La agenda de la protesta combinó demandas sobre combustibles, precios agrícolas, deudas, política laboral, educación superior, minería, petróleo y condiciones de vida rural. En términos políticos, esas demandas convirtieron el malestar social en un conflicto de gobernabilidad que llegó al Pleno legislativo.

El acuerdo final incluyó compromisos del Ejecutivo y la instalación de mesas de diálogo para tratar asuntos pendientes durante un plazo máximo de 90 días.¹⁰ Entre las concesiones políticas estuvieron una reducción adicional en combustibles, la derogatoria del Decreto Ejecutivo 95 sobre política petrolera y modificaciones al Decreto Ejecutivo 151 sobre minería; quedaron pendientes o parcialmente abiertos temas como deuda con el IESS, políticas laborales, precios de productos del campo, renegociación de deudas, derechos colectivos, acceso a educación superior e inseguridad.⁵⁹ El desenlace evitó una ruptura inmediata, pero dejó a Lasso frente a una lectura pública de gobierno aislado: sin mayoría legislativa firme y con capacidad limitada para anticipar o procesar demandas sociales organizadas.

Durante el paro, la Asamblea tramitó un pedido de destitución presidencial por grave crisis política y conmoción interna, con fundamento en el artículo 130, numeral 2, de la Constitución y el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa.⁸⁶ El 28 de junio de 2022, tras tres jornadas de debate y la intervención de 109 asambleístas, la moción no alcanzó los votos necesarios: registró 80 afirmativos, 48 negativos y nueve abstenciones.⁸⁶ Ese episodio fue el primer intento legislativo de terminar anticipadamente el mandato de Lasso y anticipó la disputa constitucional que dominaría 2023.

#Juicio político

El segundo escalamiento llegó con el juicio político de 2023. El proceso se vinculó con acusaciones sobre empresas públicas, especialmente FLOPEC y Amazonas Tanker Pool, dentro de un expediente legislativo que atribuyó al Presidente responsabilidad política por un presunto delito de peculado.¹¹ La solicitud sostuvo que Lasso habría conocido irregularidades y permitido la continuidad de contratos perjudiciales para el Estado; la defensa presidencial negó responsabilidad y cuestionó la validez del proceso.¹¹⁸⁵ El trámite se concentró en una secuencia institucional precisa: acusación, admisibilidad, comparecencia, disolución y cierre sin resolución de censura.

La Corte Constitucional emitió el Dictamen No. 1-23-DJ/23 el 29 de marzo de 2023. Su competencia se limitó a verificar requisitos constitucionales y formales de admisibilidad, sin pronunciarse sobre si las infracciones estaban probadas ni sobre la responsabilidad del Presidente.¹¹ El Pleno de la Corte inadmitió los cargos primero y segundo, relacionados con presunta concusión, y admitió el tercer cargo, relacionado con presunto peculado.¹¹ La decisión se aprobó con seis votos a favor y tres votos salvados.¹¹ Con esa admisión parcial, el juicio político podía continuar en la Asamblea solo por el cargo admitido.

El 9 de mayo de 2023, el Pleno de la Asamblea dispuso continuar el juicio político con 88 votos afirmativos. La solicitud había sido propuesta por los asambleístas Viviana Veloz, Pedro Zapata, Mireya Pazmiño y Rodrigo Fajardo, y avanzó después del dictamen de admisibilidad de la Corte Constitucional.⁸⁷ El 16 de mayo, el Pleno inició la sustanciación del proceso con la intervención de los legisladores interpelantes y la defensa de Lasso.⁸⁸ La acusación se concentró en irregularidades vinculadas con FLOPEC y Amazonas Tanker, incluido un perjuicio estimado por más de USD 6 millones dentro del expediente legislativo.⁸⁸ Lasso compareció ante la Asamblea y sostuvo que el juicio carecía de pruebas, que el contrato cuestionado era anterior a su gobierno y que la acusación buscaba sacarlo del poder.⁸⁵

La sesión legislativa quedó suspendida la noche del 16 de mayo. El 17 de mayo de 2023 se reinstaló la sesión 872 con 131 asambleístas presentes para continuar el juicio político, pero la disolución de la Asamblea interrumpió el trámite antes de una votación final de censura y destitución.⁸⁹ El proceso, por tanto, no terminó con absolución legislativa ni con destitución; quedó cerrado por la activación de la muerte cruzada.

#Muerte cruzada

El 17 de mayo de 2023, Lasso firmó el Decreto Ejecutivo No. 741 y disolvió la Asamblea Nacional por grave crisis política y conmoción interna, con fundamento en el artículo 148 de la Constitución.¹² La norma fue publicada el mismo día en el Registro Oficial, Suplemento No. 312.¹² El decreto notificó al Consejo Nacional Electoral para que convocara elecciones presidenciales y legislativas anticipadas y dispuso la terminación de pleno derecho de los períodos de las y los asambleístas.⁹⁰ Fue la primera aplicación presidencial de la muerte cruzada desde la vigencia de la Constitución de 2008.

La cadena nacional de ese día presentó la decisión como una salida constitucional a una crisis de gobernabilidad. Lasso afirmó que existía una Asamblea orientada a desestabilizar al Gobierno, mencionó el intento de destitución de junio de 2022, el archivo de iniciativas legislativas y el juicio político en curso, y pidió al CNE convocar de inmediato elecciones para completar los períodos.⁸⁵ También anunció que, durante el período sin Asamblea, el Ejecutivo expediría decretos-ley de urgencia económica sometidos al control constitucional correspondiente.⁸⁵ La muerte cruzada cerró el juicio político antes de su desenlace legislativo y trasladó la resolución de la crisis al calendario electoral.

#Elecciones

El CNE aprobó el inicio del proceso electoral anticipado el 18 de mayo de 2023, al día siguiente de la disolución legislativa.⁹⁰ El 23 de mayo, mediante la Resolución PLE-CNE-6-23-5-2023, convocó elecciones presidenciales y legislativas anticipadas para elegir Presidente, Vicepresidente y 137 asambleístas para el resto de los respectivos períodos.¹³ El calendario fijó la primera vuelta para el 20 de agosto de 2023 y, en caso de segunda vuelta presidencial, el sufragio general para el 15 de octubre de 2023.¹³

La convocatoria precisó que el binomio presidencial electo ejercería desde su posesión hasta el 23 de mayo de 2025, y que las y los asambleístas electos completarían función hasta el 13 de mayo de 2025.¹³ Esa regla institucional convirtió la elección en una salida de transición, no en el inicio ordinario de un nuevo ciclo presidencial completo. Daniel Noboa y Verónica Abad asumieron ante la Asamblea Nacional el 23 de noviembre de 2023 para el período 2023-2025.¹⁶ Con esa posesión terminó el mandato de Lasso y se cerró la secuencia institucional abierta por la muerte cruzada: disolución legislativa, gobierno temporal por decretos-ley, elecciones anticipadas y renovación simultánea de Ejecutivo y Legislativo para completar el período interrumpido.

#Exterior

#Orientación

La política exterior del gobierno de Guillermo Lasso combinó apertura comercial, cooperación sanitaria y de seguridad, y reposicionamiento en organismos multilaterales. El Plan de Creación de Oportunidades 2021-2025 ubicó esa agenda dentro del eje institucional, con el objetivo de promover integración regional, inserción estratégica del Ecuador en el mundo y protección de derechos de personas en movilidad humana.⁹¹ En la práctica, esa orientación tomó la forma de una diplomacia económica activa, una relación estrecha con Estados Unidos, un trato pragmático con China y una búsqueda de visibilidad en Naciones Unidas.

La primera prioridad exterior del gobierno fue sanitaria. El Plan Nacional de Vacunación 9/100 fijó como meta vacunar en 100 días a alrededor de 9 millones de personas de 16 años en adelante con esquemas de dos dosis de Pfizer, AstraZeneca y Sinovac.⁸ Esa operación dependió de compras, donaciones y negociación política con proveedores externos. En la presentación del plan, Lasso afirmó que había gestionado dosis con Rusia y China, agradeció una donación china de 200.000 dosis y vinculó la disponibilidad de vacunas con la reapertura económica.³⁴ En julio de 2021, Estados Unidos donó 2 millones de dosis Pfizer a Ecuador, lo que convirtió la campaña de vacunación en un campo temprano de cooperación bilateral.⁹²

#Washington y Beijing

La relación con Estados Unidos fue el eje político más visible de la política exterior de Lasso. El 19 de diciembre de 2022, Joe Biden recibió al presidente ecuatoriano en la Casa Blanca para tratar una agenda económica, de seguridad, migración, ambiente y cooperación regional.⁹³ En esa reunión, los dos gobiernos vincularon el Consejo de Comercio e Inversiones y la Alianza para la Prosperidad Económica en las Américas con inversión, cooperación económica y estándares laborales y ambientales. La Casa Blanca anunció además un desembolso de USD 13,5 millones de la International Development Finance Corporation para microfinanzas, la intención de entregar USD 5 millones de USAID para apoyar la lucha contra la desnutrición infantil, el respaldo a un préstamo de USD 530 millones del Global Concessional Financing Facility y USD 20 millones para reducción de emisiones, biodiversidad, reactivación económica y pesca ilegal.⁹³

La cooperación de seguridad con Washington se intensificó por la expansión del narcotráfico y la violencia criminal. En la reunión de diciembre de 2022, ambos gobiernos acordaron profundizar el trabajo en justicia, sistema penitenciario y seguridad marítima.⁹³ Ese mismo año, la United States-Ecuador Partnership Act estableció una estrategia estadounidense específica para fortalecer vínculos comerciales y económicos con Ecuador, respaldar instituciones democráticas, Estado de derecho, transparencia, cooperación de seguridad y conservación ambiental.⁹⁴ En el plano comercial, Estados Unidos y Ecuador exploraron en noviembre de 2022 ampliar el Protocolo sobre Reglas Comerciales y Transparencia bajo el Consejo de Comercio e Inversiones, creado en 1990 y actualizado en 2021.⁹⁵ La agenda no llegó a un tratado de libre comercio bilateral durante el mandato de Lasso, pero sí institucionalizó una relación más amplia que la cooperación antinarcóticos.

China ocupó el otro polo de la política exterior de Lasso. El 5 de febrero de 2022, durante su visita a Beijing por los Juegos Olímpicos de Invierno, Lasso se reunió con Xi Jinping y la relación bilateral fue presentada como una asociación estratégica integral con énfasis en comercio, inversión, energía, infraestructura, comunicaciones, vacunas y la Franja y la Ruta.⁹⁶ La visita abrió formalmente la negociación de un tratado de libre comercio y reforzó la cooperación sanitaria, en un contexto en el que las vacunas chinas habían tenido un peso importante en la campaña ecuatoriana.⁹⁶

El vínculo con China también tuvo una dimensión financiera. En septiembre de 2022, Ecuador alcanzó acuerdos de reperfilamiento con China Development Bank por USD 1.395 millones y con China Eximbank por USD 1.832 millones. El alivio del servicio de deuda fue presentado en torno a USD 1.400 millones hasta 2025, con reducción de amortizaciones en los años inmediatos y extensión de vencimientos.⁹⁷ La negociación mantuvo a China como acreedor y socio comercial clave, pero le dio al gobierno margen de caja en medio de restricciones fiscales y presión social.

#TLC China

El 10 de mayo de 2023 en Quito y el 11 de mayo en Beijing se firmó el Tratado de Libre Comercio entre Ecuador y China, uno de los hitos principales de la diplomacia económica de Lasso.⁹⁸ El tratado entró en vigor el 1 de mayo de 2024, después del cierre del gobierno de Lasso, y habilitó la aplicación de preferencias arancelarias en aduanas ecuatorianas.⁹⁹ La oferta china otorgó acceso preferencial al 99,6% de la oferta exportable efectiva ecuatoriana, con canastas de desgravación inmediata o menores a diez años para productos como camarón, banano, flores, cacao y café.¹⁰⁰ La firma no significó entrada en vigor inmediata durante su presidencia, pero dejó encaminado el instrumento comercial más ambicioso de su relación con Asia.

Lasso presentó esa doble relación como una política de equilibrio. En septiembre de 2022, en una entrevista con Axios durante la Asamblea General de Naciones Unidas, sostuvo que los intereses de Ecuador se servían mejor con relación balanceadas entre Estados Unidos y China; al mismo tiempo, mantuvo la aspiración de un acuerdo comercial con Washington y pidió ayuda estadounidense contra el narcotráfico.¹⁰¹ Esa fórmula sintetizó el rasgo más pragmático de su política exterior: afinidad política y de seguridad con Estados Unidos, sin ruptura con el peso comercial, financiero y sanitario de China.

#Multilateralismo

El gobierno de Lasso también buscó recuperar presencia en espacios multilaterales. El FMI concluyó el 14 de diciembre de 2022 la sexta y última revisión del Servicio Ampliado de 27 meses para Ecuador, habilitó un desembolso inmediato de DEG 497 millones, cerca de USD 700 millones, y registró la finalización del primer programa ecuatoriano respaldado por el organismo en más de dos décadas.⁵⁴ Para la política exterior, ese cierre funciónó como señal de normalización con acreedores multilaterales y de continuidad con el programa heredado de 2020, aunque sus efectos internos pertenecen principalmente al campo económico.

La presencia multilateral más visible fue la elección de Ecuador como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para el bienio 2023-2024. En junio de 2022, el país obtuvo 190 votos de 192 en la Asamblea General y volvió a ocupar un asiento en el Consejo después de 31 años.¹⁰² Al iniciar el período en enero de 2023, la Cancillería señaló prioridades en asistencia humanitaria, protección de civiles en conflictos armados, agenda de mujeres, no proliferación, tráfico ilícito de armas y amenazas emergentes a la paz sostenible.¹⁰² Esa agenda conectó la diplomacia multilateral con preocupaciones internas de seguridad, especialmente armas y crimen transnacional.

En democracia regional y derecho internacional, Ecuador adoptó posiciones alineadas con defensa de soberanía, derechos humanos y condena a regímenes autoritarios. El 24 de febrero de 2022, el gobierno condenó la operación militar rusa contra Ucrania por violar la soberanía e integridad territorial de ese país, y pidió cese de hostilidades y protección de civiles.¹⁰³ En la OEA, Ecuador llamó en octubre de 2022 a terminar la transgresión de derechos humanos y libertades en Nicaragua, y reiteró su condena a la invasión rusa de Ucrania.¹⁰⁴ La política migratoria también entró en ese marco: en la reunión con Biden, Estados Unidos reconoció el estatuto temporal otorgado por Ecuador a venezolanos que huían de la crisis humanitaria.⁹³

#Alcances

La agenda comercial fue amplia, pero desigual en resultados. El Ministerio de Producción proyectó para 2022 cerrar negociaciones con China y Costa Rica, avanzar en integración regional, poner en vigor instrumentos con Chile y Guatemala, y realizar una visita público-privada a Estados Unidos para impulsar un acuerdo comercial.¹⁰⁵ El 1 de marzo de 2023, Lasso y el presidente Rodrigo Chaves firmaron en San José el Acuerdo de Asociación de Comercio entre Costa Rica y Ecuador, presentado como un mecanismo para potenciar comercio e inversiones.¹⁰⁶ En julio de 2023, Ecuador y la Unión Europea firmaron un memorando para una agenda reforzada de diálogo político y sectorial en seguridad, cooperación multilateral, medio ambiente, transformación digital, narcotráfico, migración, derechos humanos e innovación.¹⁰⁷

Los límites de esa política exterior provinieron menos del diseño diplomático que de la inestabilidad interna. La minoría legislativa, el paro nacional de 2022, el deterioro de seguridad, el bloqueo institucional, la derrota del referéndum de febrero de 2023 y el juicio político redujeron el margen presidencial para convertir acuerdos y anuncios en una agenda sostenida.² La firma del TLC con China quedó como logro diplomático pendiente de aprobación posterior; la relación con Estados Unidos se profundizó en comercio, seguridad y cooperación, pero no llegó a un tratado de libre comercio; y la presencia multilateral ganó visibilidad sin neutralizar las crisis domésticas que acortaron el mandato. La política exterior de Lasso, en suma, reposicionó a Ecuador entre Washington, Beijing y los organismos multilaterales, pero operó bajo una presidencia cada vez más condicionada por la gobernabilidad interna.

#Procesos

#Offshore

Los cuestionamientos jurídicos y políticos sobre el patrimonio internacional de Guillermo Lasso se ordenaron alrededor de la Ley Orgánica para la Aplicación de la Consulta Popular de 2017 y de los Pandora Papers. La ley, publicada en el Registro Oficial Suplemento 75 del 8 de septiembre de 2017, se aplicó a dignatarios de elección popular, servidores públicos, candidatos y aspirantes al servicio público; además, prohibió que esas personas fueran propietarias directas o indirectas de bienes o capitales en jurisdicciones o regímenes considerados paraísos fiscales.¹⁰⁸ La misma norma reformó el Código de la Democracia para exigir, como requisito de inscripción de candidaturas, una declaración juramentada de no incurrir en esa prohibición, e incorporó como inhabilidad tener bienes o capitales en paraísos fiscales.¹⁰⁸

Los Pandora Papers vincularon a Lasso con sociedades y fideicomisos en Panamá y Estados Unidos. La investigación periodística sostuvo que en 2017, después de la aprobación de la ley ecuatoriana, Lasso autorizó la transferencia de compañías mantenidas por dos fundaciones panameñas a fideicomisos creados en Dakota del Sur; Lasso respondió que la información era antigua, que había cumplido la ley ecuatoriana y que no mantenía bienes en paraísos fiscales al momento de su candidatura y posesión.²²¹⁰⁹ Dentro del mismo expediente, el recuento periodístico internacional registró hasta catorce sociedades offshore vinculadas a Lasso, once de ellas inactivas, y tres sobre las que Lasso negó relación o beneficio.²⁴ En la base Offshore Leaks, Guillermo Lasso Mendoza aparece asociado a Da Vinci Foundation, entidad panameña incorporada el 18 de enero de 2012 y disuelta, con el rol de beneficiario y accionista dentro del conjunto Pandora Papers de Alcogal.²⁵

La derivación institucional de Pandora Papers tuvo dos vías principales. En octubre de 2021, la Fiscalía abrió una investigación previa por presunta defraudación tributaria después de una denuncia de Yaku Pérez relacionada con las revelaciones periodísticas.¹¹⁰ En diciembre de 2021, la Contraloría General del Estado archivó el examen especial sobre inversiones en paraísos fiscales al no encontrar irregularidades en el período comprendido entre la inscripción de la candidatura presidencial de Lasso, el 23 de septiembre de 2020, y su posesión, el 24 de mayo de 2021.²⁷ Ese mismo mes, la Asamblea Nacional no aprobó la recomendación legislativa de remoción derivada de la investigación parlamentaria sobre Pandora Papers y resolvió remitir el informe a entidades de control.²³

#Encuentro

El caso Encuentro, conocido inicialmente en la discusión pública como El Gran Padrino, se desarrolló como una investigación penal distinta a Pandora Papers y se concentró en una presunta red de corrupción en empresas públicas. La Fiscalía ubicó el inicio de la causa en enero de 2023, después de un parte policial sobre una presunta red difundida por un medio digital, y acumuló luego la investigación denominada León de Troya por hechos análogos y personas vinculadas a una misma dinámica delictiva.¹¹¹ El delito investigado fue delincuencia organizada, tipificado en el artículo 369 del Código Orgánico Integral Penal.¹¹¹

La formulación de cargos del 24 de noviembre de 2023 incluyó a ocho personas por presunta delincuencia organizada; entre ellas constaban Danilo Carrera, cuñado de Lasso, y Hernán Luque, expresidente de la Empresa Coordinadora de Empresas Públicas, EMCO.¹¹² El 1 de agosto de 2024, un juez llamó a juicio a Danilo Carrera, Hernán Luque, Antonio Icaza, Leonardo Cortázar, Gabriel M., Karen C. y Ericka F.; la Fiscalía sostuvo que la presunta estructura habría operado mediante la colocación de personas cercanas en empresas públicas y el direccionamiento irregular de contratos, con documentos de entidades como UAFE, Contraloría, EMCO, FLOPEC, CNEL, SRI, BanEcuador y Aduanas.¹¹³

El avance penal dejó un contraste importante con el control político contra Lasso. El 20 de noviembre de 2024, un Tribunal sentenció a Danilo Carrera a diez años de prisión y a Antonio Icaza a nueve años y cuatro meses por delincuencia organizada; la tesis acogida describió una red de corrupción formada entre 2021 y 2023 y liderada por Danilo Carrera y Rubén Cherres, fallecido durante el proceso.¹¹⁴ Para Hernán Luque, requerido dentro del caso Encuentro, la Corte Suprema de Argentina emitió el 30 de abril de 2026 un fallo favorable a la procedencia de la extradición a Ecuador; el 9 de mayo de 2026, la Cancillería argentina aclaró que el trámite aún seguía pendiente de resolución judicial definitiva.^115116117 Esas actuaciones dieron estado penal a hechos vinculados con empresas públicas durante el gobierno de Lasso y dejaron el expediente específico contra el expresidente en el plano de FLOPEC.

#FLOPEC

El frente procesal más directo contra Lasso fue el juicio político por el caso FLOPEC. La solicitud legislativa llegó a la Corte Constitucional con tres cargos: dos relacionados con concusión y uno con peculado. El dictamen 1-23-DJ/23, aprobado el 29 de marzo de 2023 con seis votos a favor y tres votos salvados, inadmitió los cargos de concusión y admitió únicamente el cargo de peculado; el trámite legislativo quedó delimitado a ese cargo y excluyó hechos vinculados a León de Troya.¹¹

La acusación admitida se centró en la presunta distracción de fondos públicos en contratos de transporte de crudo entre la empresa pública FLOPEC y Amazonas Tanker Pool. Dentro de esa narrativa, los interpelantes sostuvieron que Lasso habría conocido advertencias sobre irregularidades, que el contrato fue mantenido o renovado pese a observaciones, y que la estructura de empresas públicas bajo EMCO permitió decisiones perjudiciales para el Estado.¹¹ En la sustanciación legislativa, el contralor subrogante Carlos Riofrío explicó que un examen especial sobre contratación de transporte de FLOPEC identificó un perjuicio superior a USD 6 millones y responsabilidad civil, pero que el borrador de indicios penales no prosperó porque la Unidad de Patrocinio no encontró elementos para justificar una actuación dolosa o una infracción penal.¹¹⁸

El Pleno de la Asamblea inició el juicio político el 16 de mayo de 2023, con la exposición de pruebas por los interpelantes y la defensa de Lasso.⁸⁸ El 17 de mayo, antes de que el trámite llegara a una votación de censura y destitución, Lasso disolvió la Asamblea Nacional mediante el Decreto Ejecutivo No. 741, invocando grave crisis política y conmoción interna, y activó elecciones anticipadas.¹¹⁹ La disolución cortó el trámite legislativo en curso, pero no cerró la discusión política sobre la responsabilidad del expresidente.

Después de la instalación de la nueva Asamblea, el juicio político fue retomado como procedimiento residual. El 30 de noviembre de 2023, el Pleno aprobó con 116 votos una resolución que declaró a Guillermo Lasso responsable político de la infracción constitucional de peculado admitida por la Corte Constitucional y dispuso remitir el expediente a Fiscalía y Contraloría.¹²⁰ La propia Asamblea reconoció que, al haber dejado Lasso la Presidencia, ya no procedían la censura ni la destitución como efectos propios del juicio político.¹²⁰

La vía penal del caso FLOPEC tuvo un cierre posterior distinto al político. En abril de 2025, la fiscal general Diana Salazar solicitó el archivo de la investigación previa por presunto peculado contra Lasso, Danilo Carrera, Hernán Luque y otros funcionarios o particulares relacionados con la denuncia.¹²¹ El 16 de mayo de 2025, la jueza nacional Daniella Camacho archivó la investigación previa que la Fiscalía desarrollaba por supuestos delitos de peculado y delincuencia organizada contra Lasso y otros ciudadanos; el archivo se produjo dos años después de la denuncia y dejó sin formulación de cargos penales al expresidente por el caso FLOPEC.¹²²

#Actividad posterior

#Transición

La salida de Guillermo Lasso del poder quedó definida por el calendario abierto tras la muerte cruzada de mayo de 2023. Daniel Noboa ganó las elecciones anticipadas de ese año para completar el período 2021-2025 y, el 23 de noviembre de 2023, asumió la Presidencia ante la Asamblea Nacional junto con Verónica Abad como vicepresidenta.¹⁶ La ceremonia cerró el mandato de Lasso dos años y medio después de su posesión, sin que hubiera una votación legislativa final de destitución contra él.

La transición entre ambos gobiernos empezó antes de la posesión. El 17 de octubre de 2023, Lasso recibió a Noboa en el Palacio de Carondelet para iniciar el traspaso de información sobre economía, situación social y seguridad, con participación de equipos del presidente saliente y del presidente electo.¹²³ Ese proceso incluyó una dimensión reservada de seguridad: el 14 de noviembre de 2023, Noboa participó en una reunión del Consejo de Seguridad Pública y del Estado convocada por Lasso, mientras representantes del gobierno entrante mantenían contactos con autoridades de Gobierno e Interior.¹²⁴

#Publicaciones

Dos días antes del cambio de mando, Lasso presentó en el Palacio de Carondelet el libro 900 días: Democracia y Resultados.¹²⁵ El libro quedó incorporado a su catálogo personal de obras en 2023 como un volumen sobre los primeros 900 días de su gobierno, con énfasis en reformas económicas, sociales y políticas.¹²⁶

La circulación pública del libro continuó después de la salida del cargo. El 29 de mayo de 2024, Lasso lo presentó en la Casa de América de Madrid, en una agenda que incluyó reuniones con empresarios y autoridades locales españolas.¹²⁷ En febrero de 2025, la Fundación Konrad Adenauer y el Centro de Estudios para el Desarrollo programaron en Montevideo una presentación de la obra para discutir su experiencia de gobierno y los desafíos de Ecuador y la región.¹²⁸

Otras publicaciones posteriores quedaron vinculadas a su entorno político y a temas de política pública. En 2024 apareció Hacia un Ecuador sin desnutrición crónica infantil, asociado a la Fundación Ecuador Crece Contigo, y en 2025 se incorporaron títulos como Boicot Político: El retorno de los sofistas y Cruzar el Umbral, escritos por autores cercanos o antiguos colaboradores.¹²⁶ En esa etapa, Lasso mantuvo su nombre asociado a libros, conferencias y proyectos cívicos antes que a la administración directa del Estado.

#Vida pública

Después de la Presidencia, Lasso conservó actividad académica y de conferencias. En 2024 impartía clases y seminarios en la Universidad Internacional de Florida, en Miami.¹ Esa línea se prolongó en espacios de formación ejecutiva y debate regional: el 8 de mayo de 2026 dictó en INCAE Business School de Panamá la conferencia "Liderar para inspirar: democracia y libertad económica", centrada en liderazgo, libertad, democracia y desafíos latinoamericanos.¹²⁹

La presencia pública posterior también incluyó proyectos de educación y becas. El Programa de Becas Guillermo Lasso Mendoza apoyó maestrías en ciencias sociales en universidades de alta clasificación internacional.¹³⁰ El reglamento del programa fijó una cobertura de hasta USD 20.000 por semestre por beneficiario, con un máximo de cuatro semestres, y dejó los mecanismos de desembolso a definición individual.¹³⁰ El 14 de mayo de 2026, la segunda edición de esas becas seleccionó ganadores para estudios en Columbia University y Georgetown University.¹³¹

#CREO

La relación con CREO siguió siendo un eje de su presencia política, aunque no derivó en otra postulación presidencial. En abril de 2024, el movimiento descartó que Lasso fuera candidato para 2025 y comunicó que la organización iniciaba una etapa orientada a dar espacio a jóvenes políticos. En esa asamblea interna, Lasso sostuvo que CREO debía buscar un candidato propio para las siguientes elecciones.¹³²

El 11 de junio de 2024, Lasso endureció esa decisión personal al afirmar que no tenía planes de volver a participar en elecciones, ni en 2025 ni en 2029, y que esa faceta había terminado.¹³³ La frase cerró, al menos públicamente, el ciclo de candidaturas presidenciales que había iniciado en 2013 y que lo llevó a competir también en 2017 y 2021.

CREO mantuvo actividad electoral sin él como candidato. El 1 de septiembre de 2024, en una convención nacional, presentó el binomio Francesco Tabacchi-Blanca Sacancela y candidaturas legislativas para las elecciones de 2025.¹³⁴ Tras esos comicios, el movimiento agradeció a sus candidatos, dirigentes y militantes, y expresó reconocimiento a Lasso como líder fundador.¹³⁵

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